［摘 要］随着政府管理实践的发展,对政府间关系的研究也越来越受到国内学者的关注,产生了一系列优秀的研究成果。本文对国内政府间关系研究成果进行总结和梳理,提出了国内目前对其研究的内容及其方法尚存在的问题。
［关键词］政府间关系；中央与地方关系；地方政府间关系
［中图分类号］D625 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）5-0110-03
政府间关系(Intergovernmental Relations),即不同政府组织之间的关系,又称府际关系。20世纪60年代,美国学者安德森首次提出“政府间关系”这一概念,不过他是从政府公职人员之间的人际关系和人的行为角度来看待政府间关系的。而随着20世纪80年代以来全球性政府改革浪潮的兴起,政府间关系的调整和变迁成为一个不可逆转的趋势,政府间关系开始作为一个独立的研究课题进入学术界的研究范围。
国外对政府间关系的研究自20世纪80年代后便循着一条内容趋于系统化,方法趋于多元化,研究视野越来越开阔的路径发展。而国内对政府间关系的研究起步则相对较晚,事实上,对其的重视只能追溯到近十几年。但近几年来,对政府间关系的研究呈现出日渐繁华之貌,不同学科背景的学者从不同的角度对政府间关系进行了富有成效的研究,相关的研究成果也日渐丰富。笔者认为,对这些研究成果进行一个全面的回顾和梳理,以总结国内对政府间关系研究所取得的成果和存在的问题,能推动这一研究更上一个台阶。
1 相关概念的界定
在国内学者对政府间关系的研究中存在两种不同的表述：政府间关系和府际关系。林尚立使用的表述是“政府间关系”。他认为政府间关系主要指“各级政府间和各地区政府间的关系,它包含纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系”。同时他也认为,政府间的横向关系虽然主要指地方政府间的关系,但由于我国传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的,所以横向关系有时也包括政府内部各部门之间的关系。谢庆奎《中国政府的府际关系研究》一文中较早明确使用“府际关系”的概念,他认为府际关系即“政府之间的关系,它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系”。与林尚立不同,谢庆奎认为政府部门是“府际关系”十分重要的主体,因而将部门之间的关系直接纳入了研究的范围。厦门大学陈振明教授认为,政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间的纵横交错的网络关系。它既包括中央政府与地方政府的关系、各级地方政府间关系,也包括同级地方政府间关系以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府间关系。在他看来,“政府部门是构成各级政府的机构,是次于‘政府’的行政主体,当然不应该是‘政府间关系’的应有之义”。台湾学者江大树认为府际关系是一个国家内部不同政府间的相互运作关系。狭义来说主要指各层级政府间之垂直互动关系。例如，中央政府与直辖市政府、县政府与乡镇政府的府际关系；广义而言更涵盖同级政府间的水平互动关系、特定政府机关内各部门间之协调管理以及政府机关与民间社会的公共关系等。
虽然在国内对政府间关系的研究中存在这两种不同的概念表述,且研究过程中对其内涵的界定各有侧重,但总体而言,以下这一对政府间关系的内涵界定是可以得到公认的,即政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系,也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。
2 研究发展的两个阶段及其主要成果
2.1 1998年以前,国内关于政府间关系的研究主要为对中央与地方二元关系研究
这一阶段的研究中,政府间关系尚未被作为一个正式的、有其特定含义界定和理论体系的独立课题提出来,对其的研究散落在国家结构形式、中央与地方权力流动以及中央与地方财政关系研究等方面。
其中对中央与地方关系现状及其沿革进行研究的有：杨春堂等《论我国中央与地方关系的改革》(1989)中对中央与地方关系改革的情况进行了总结。辛向阳的《大国诸侯——中国中央与地方关系之结》(1996)一书从历史的角度分析和解读中央与地方关系。郑永年，吴国光：《论中央——地方关系：中国制度转型的一个轴心问题》(1994)文中从制度转型的层面分析了中央与地方关系。杨小云 《论我国中央与地方关系的改革》(1997)一文总结了我国经济体制改革经历的三个发展阶段以及与之对应的我国中央与地方的关系的三个阶段。
对中央与地方权限划分进行分析的有：薄贵利，金相文在《市场经济条件下中央与地方权限调整的基本趋势》(1997)一文以市场经济发展为背景,分析了中央与地方管理权限划分的基本趋势。潘小娟在《中央与地方关系的若干思考》(1997)一文提出要正确合理地划分中央政府与地方政府的权限,坚持合理集权与适度分权的有机结合,完善中央对地方的监督机制和中央与地方的互利合作机制,加强法制化建设。
1994年中国推行分税制改革前后,学界出现了大量从财政关系角度研究中央与地方关系的论著：吴俊培在《论中央与地方的财政关系》(1994)一文中分析了中央政府与地方政府之间的博弈关系,并从现代公共部门经济学的核心范畴入手,界定了市场经济中的政府职能,进而对政府的配置、稳定、分配等基本职能在各级政府间的合理划分作出了规范性分析。孙开的著作《政府间财政关系研究》(1994)中从对公共产品层次性的分析入手,把公共产品区分为全国性公共产品与地方性公共产品,分析了中央政府与地方政府各自的行为目标,在此基础上,研究了政府间的税收分割以及政府间财政转移支付制度等问题。寇铁军所著的《中央与地方财政关系研究》(1996)中考察了中国中央政府与地方政府关系的历史沿革,分析了政府间事权与财权划分的基本依据,提出了中国财政体制改革的目标模式。
在计划经济体制时期,中央政府是高度集权的,地方政府之间处于相对阻隔的状态,横向联系比较少,所以国内对政府间关系的研究局限于中央与地方关系的研究,而随着市场化的推进,对中央地方权力结构调整方面的讨论也越来越多,这其中包括事权与财权。总的来说,这一阶段的研究对中央地方权力结构的调整有着推动作用,也为政府间关系理论建构提供了研究基础。
2.2 20世纪末,政府间关系开始作为独立课题进入行政学的视野,对其的研究呈现出多元化的面貌。随着政府间关系实践的发展,对政府间关系的研究呈现出理论构建系统化、研究角度多学科化、分析工具创新化的趋势
第一,出现了对政府间关系理论体系的研究,政府间关系的概念的提出始于林尚立(1998)所著的《国内政府间关系》,该书是国内最早对政府间关系进行系统、全面研究的一本专著。他不仅构建了政府间关系的一般理论基础,考察了主要西方国家政府间关系的演变过程与发展的总体特征,而且对中国政府间关系的历史选择、传统模式、改革实践与总体发展进行了详尽、系统的分析,为国内政府间关系的进一步研究奠定了良好的基础。谢庆奎(2000)提出政府间关系的内涵首先应该是利益关系,然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者,后三者是前者的表现。四者并列,以利益关系为先,才是政府之间关系的真正内涵。张志红的《当代中国政府间纵向关系研究》(2005)一书则运用政府间纵向关系这一新颖的分析框架,围绕着中央与地方关系,从政府职责与政府层级结构、政府机构相结合的视角进行较为系统的分析。杨宏山的《府际关系论》(2005)是近年这一领域又一较为系统、全面的研究成果,该书详细分析了府际关系的基本模式,探讨了中国府际关系的制度创新,总结了全球视野中的府际关系演进和变迁规律。
第二,政府间纵向关系的研究中,中央与地方关系仍然是关注的重点,形成了政府间关系研究中成果最丰富、视角最广泛的一部分。到目前为止,可以将这部分的研究粗略地划分为：三种关系,即经济关系、行政关系与法律关系；三种视角，即静态的视角,主要指对中央与地方形成的不同的关系模式的研究；动态的视角,主要指中央与地方关系权力划分与流动以及国家结构形式变化的研究；专门化的视角,主要指从财政、税收方面研究中央与地方关系。其中对中央与地方所形成的关系模式的研究的代表人物有杨小云(2004),其从研究国家结构形式入手,探讨了单一制国家与联邦制国家的联系与区别。熊文钊的《大国地方:中国中央与地方关系宪政研究》(北京大学出版社2005年),对中央与地方关系的结构模式、中央与地方的权限划分机制进行了宪政结构分析；研究中央与地方权力集中与下放及其与国家结构形式变化关系的代表作有：薄贵利的《集权分权与国家兴衰》(经济科学出版社2001年)以及相关论文,从现代化进程探讨了集权分权的国家战略抉择。艾晓金在《中央与地方关系的在思考——从国家权力看我国国家结构形式》(2001)一文中也是从国家结构形式来分析中央与地方关系的。对中央与地方经济关系的研究多从经济学、财政学等专门化的视角来进行,魏星河在《处理中央与地方关系的关键：财权与事权的合理划分》认为“中央与地方的关系不仅是我国财政体制改革所要解决的基本问题之一,也是我国行政体制设置与合理划分行政权力的重要内容。合理划分中央与地方的事权与财权是处理中央与地方关系的关键。”王绍光的《分权的底线》、胡书东的《经济发展中的中央与地方关系:中国财政制度变迁研究》(上海人民出版社2001年)等,在理论界和决策层产生了较大的影响。
第三,地方政府间横向关系逐渐成为研究热点。随着市场经济的发展与中央权力的下放,地方政府之间的联系越来越多,对地方政府间横向关系的研究也越来越受到关注,主要有以下几个领域：
一是地方政府竞争关系研究。代表性的有：李军鹏的《新制度经济学的政区竞争理论研究》一文主要介绍了西方新制度经济学中的政区(政府)竞争理论,包括其基本内容、竞争机制设计的基本原则等。冯兴元的《论辖区政府间的制度竞争》一文则具体分析了中国的行政区域政府间竞争现象。周业安等的《地方政府竞争模式研究》(2002)一文分析了当前中国地方政府竞争的基本特点和几种模式,提出了构建地方政府良性竞争的政策建议。刘亚平博士的《当代中国地方政府间政府》一书从退出选择的视角对地方政府间竞争进行分析,总结了中国地方政府竞争的三种形态,区分出政治和市场两个纬度的地方政府间竞争,等等。
二是地方政府合作关系研究。随着区域经济合作的深入,不少学者开始探讨地方政府间的横向合作问题。如张可云的《区域大战与区域经济关系》(民主与建设出版社2001年),在对运用博弈论的分析方法,紧紧围绕区域利益这一核心动力,由区域经济竞争、区域经济联系到区域经济均衡,进而到区域经济冲突与合作,构建了一个新的区域经济关系与政府合作理论框架。张紧跟的《当代中国地方政府横向关系协调》(2007)对当代中国地方政府横向关系协调进行了规范分析,对如何有效协调市场化竞争中当代中国地方政府间横向关系及如何提高治理绩效进行了探讨。此外,陈剩勇(2004)，王健(2004)等对区域经济一体化趋势下的政府合作机制进行富有启发的探讨,等等。
三是区域公共管理问题研究。随着市场经济条件下,公共问题“区域化”和“无界化”的发展态势,区域公共管理越来越成为一个热门的研究领域。陈瑞莲的《论区域公共管理的缘起与发展》(2003)对区域公共管理和区域行政的内涵和分析框架的研究,对区域公共管理研究的缘起动因、研究对象、理论体系、研究方法等进行较为全面的阐述。金太军的《从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析》(2007)从区域公共管理的角度进行了政府治理的博弈分析。
非常值得一提的是,随着政府间关系研究的发展,出现了对这一研究的反思类型的研究成果,这些对政府间关系研究的反思形成了思想的碰撞,对于这一领域研究的发展意义重大,代表作有：张紧跟的《当代中国地方政府间关系：研究与反思》,其在文中提出以往对政府间横向关系的探讨的两种主要视角,即促进地方政府间合作和规范地方政府间竞争,“这些研究文献在理论论证上是自洽的,但却模糊了当代中国地方政府间关系背后的逻辑。而且,因为其讨论仅仅停留于地方政府间关系的治理制度层面,也无法真正理顺当代中国地方政府间关系。因此,要理顺当代中国地方政府间关系,必须立足于变革制度环境、健全治理机制和规范行为主体三个层面的综合发展”。
严强在《公共行政的府际关系》(2008)一文中提出以往的研究基本的分析视角局限于公共权力的配置与运行,并未区分好政治视角下的府际关系与公共行政视角下的府际关系。认为“只有把公共权力的配置与运用,区域经济形成与发展中的政府间的竞争和合作,政府相互间行为的法律调整与公共物品和公共服务的供给联系起来,将府际关系中的政治的、经济的、法律的元素聚焦到政府所立足的公共利益之上的责任、事权、财权的统一上,政府间关系的研究才能进入政府间行政的范围,人们才能触摸到真正的公共行政的府际关系。”他认为当前公共行政的府际关系问题的焦点是围绕现阶段公共物品和公共服务的供给所出现的政府间的过度竞争,并在文中提出了调整途径。
3 评 论
3.1 国内政府间关系研究中存在部分研究主题过于薄弱的情况
国内政府间关系研究中主要关注在纵向政府间关系的研究中,其中大部分文章都是对中央与地方关系的基本框架、特征与经济关系进行研究的。以下几个方面是笔者认为国内今后的政府间关系研究中有待加强关注的论域：
第一,本土化的政府间关系理论的建构十分薄弱,对政府间关系的理论模型分析尤其欠缺。而缺乏理论的建构的实证分析,笔者认为,必然不能促进这一研究课题的长远发展。
第二,研究中央与地方的关系时,不能将所有中央政府以下的省、市、县、乡各层级政府作为一个统一的、抽象的“地方政府”来对待,而事实上分税制改革以后,省、市、县、乡各层级政府越来越成为一个相对独立的利益主体,其具有各自不同的职能、治理工具、管理体制等。地方政府纵向间的关系既有中央与地方关系的一般特征,也有其自身的特点,其权力配置模式直接决定了政府的行政能力和治理绩效。因此,有必要对地方层级政府间的纵向关系进行深入的研究和剖析。
第三,由于经济体制改革一直是中国改革的重点,因此许多学者主要关注于对中央与地方经济关系的研究,但同时也要特别注意中央与地方行政关系的研究。哪些事情和权利应该中央来承担,哪些事情和权利应该下放地方,这方面的研究国内现在还比较少见。此外,对中央与地方的基本框架与特征,包括其历史的沿革和变迁的研究较多,而对中央与地方的互动关系的较少,尤其是中央与地方法律关系的互动关系研究更是少之又少。目前,我国正处于社会转型期,更需要用法律规范府际关系。依法治国首先要求政府间的关系建立在法律规则之上,政府间的冲突也要采用法律手段解决。
第四，地方政府横向关系的研究近年来逐渐增多,其中研究地方政府间竞争关系的占据主要部分,但其中关注地方政府间竞争秩序的又相对较少,笔者认为对地方政府间横向关系的研究中应在针对国内的特殊情况的基础上充分借鉴国外的研究成果,如“府际治理”、“府际管理”的观念,加强对政府间竞争合作关系的多元化的探讨。
3.2 国内政府间关系研究中实证研究的合法性缺失问题
大部分学者采取对政府行为进行实证分析的方法,对中国权力下放改革前与后的情况对比、政府间关系的现状等进行了详尽论述。可是这些实证分析的资料来源大部分来自二手资料而缺乏一线的调查,这样的研究 “缺乏对真实世界的了解”,“在这样一种研究氛围下,没有检验的理论假设就被当成真理,理论构建也只是概念之间的循环论证,即停留在概念分析的层面”,必然导致在国内政府间关系研究中实证研究难以取得其合法性。
3.3 国内政府间关系研究需进一步加强学术的规范性
根据期刊网所收集的文献情况来看,有部分学者在进行政府间关系研究时不进行文献评估,不提出问题,没有理论分析框架,笔者认为,学术的规范性不仅是作为研究成果本身所具备的题中之意,也能在研究时加强学术的规范性的同时帮助研究者学习前人的研究成果,找准研究的方向。“通过文献评估,我们发现现有的理论在某些方面存在不足,然后,在这些方面进行改进,从而就可以推动知识的发展”。
参考文献：
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［作者简介］李婷(1985—),湖南长沙人,暨南大学行政管理硕士研究生,研究方向：公共经济学。
