摘 要:专家咨询制度是现代决策咨询系统中的一个重要部分。近年来,我国专家决策咨询制度取得了很大成绩,但是也存在许多问题,只有通过转变观念、加强行政决策专家咨询制度化法制化建设、完善咨询专家工作方法等途径才能更有效地推进专家咨询制度的良性发展,推进决策的进一步科学化、民主化。
关键词:和谐社会 专家决策 决策咨询制度 机制
中图分类号:C932文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)04-029-02
一、要充分认识加强专家咨询工作的重要意义,切实发挥专家在科学民主决策中的重要作用
从公共政策的角度看,政府管理国家和社会事务的基本方式和主要途径就是制定和实施一系列公共政策,政府的能力实际上也就体现在制定和执行公共政策的能力和水平上。决策是前提,政府决策的科学与否直接关系到政府行为的成败。加强和完善行政决策专家咨询制以实现政府行政决策的科学化与民主化,不仅是行政管理体制改革、提高政府能力和效率的要求,也是构建和谐社会的必要前提。在中共中央提出“构建社会主义和谐社会”的目标之后,加强和完善行政决策专家咨询制以实现政府行政决策的科学化与民主化就显得尤为重要和迫切。
1.加强专家咨询工作,是社会主义政治文明建设的必然要求。党的十六大把“改革和完善决策机制”作为社会主义政治文明建设和政治体制改革的重要任务,明确提出要完善专家咨询制度,推进决策科学化、民主化。党的十六届四中全会更进一步提出:“要有组织地广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制,推进决策科学民主化。”加强和完善行政决策专家咨询制,对于完善重大决策的规则和程序,建立健全规范的领导、专家、群众三位一体的决策机制,推进决策的科学化、民主化,具有不可替代的作用。
2.加强专家咨询工作,是贯彻落实科学发展观的具体体现。当前,我们正处在一个大变革、大发展的时代,改革已深入到经济、政治、文化、社会等各个领域,开放正在向更大范围、更广领域和更高层次上推进,发展已由单纯追求GDP上升到追求人文GDP、环保GDP,实现人口、资源、环境、生态全面协调可持续发展。科学决策对于做好政府各项工作越来越重要,决策咨询对于实施科学领导的作用也越来越突出。能不能把加快发展建立在科学决策的基础上,遵循客观规律,直接决定能否抓住机遇实现加快发展。
3.加强专家咨询工作,是提高政府施政能力的一项重要举措。决策是政府工作的核心和基本职能,也是政府对经济和社会事务管理的一个基础环节。在知识经济时代,面对瞬息万变的世界,单纯依靠领导个人的经验和智慧,单纯依靠领导集体运用传统的方式和办法来进行决策,很难保证决策的科学性,也很难保证政府施政的效率。实践证明,决策咨询是科学领导行为不可或缺的重要环节,是实施科学决策的重要前提,发挥着不可替代的“外脑”和参谋助手作用。
4.加强专家咨询工作,有利于更好地发挥专家在民主科学决策中的重要作用。实践证明,咨询工作从领导决策中独立出来,谋断分离,不仅是现代社会政策制定过程中的一个显著特点,而且是现代社会发展的必然要求。我国今天的人口之所以遗留问题诸多,包袱沉重,一个重要原因,是没有听取人口学家马寅初先生的中肯意见,以至“错批一个人,误增几亿人”。这些都表明,决策失误是最大的失误。因此,必须大力聚合各方面专家的智慧和力量,充分利用专家群体的组合优势,不断提高政府的决策水平和效能。
从山西的情况看,由于受计划经济的影响,在改革发展过程中所暴露的深层次矛盾和发展的不均衡现象,在某种程度上比全国其他地区更严重一些。安全生产形势的严峻,资源环境破坏的加重,收入差距的拉大,都使“新基地新山西”的建设显得更加紧迫。中部崛起是全方位的整体概念,是协调发展、全面振兴,是构建和谐社会必不可少的重要支撑。应该看到,许多重大经济、社会问题的关系错综复杂,使影响决策的因素增多了,决策的范围拓宽了,决策的技术性增强了,决策的时效性提高了,决策的风险性增大了,这些都给领导决策增加了新的难度。加强专家决策咨询,可以广泛集中各方面才智,有效弥补决策者在时间、精力和学识等方面的不足。随着形势的发展变化,谁对决策咨询工作的重要性认识越深刻、行动越自觉,发挥决策咨询的作用越充分,谁就会赢得主动,把握先机,从容应对各种复杂局面,更好地把各项事业推向前进。
二、现阶段我国政府行政决策专家决策咨询制度的成就与缺失
(一)我国政府行政决策专家决策咨询制度取得的成就
党的十六大和十六届四中全会明确提出:“改革和完善决策机制”,“完善专家咨询制度”,推进决策的科学化民主化。“要有组织地广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统”。党的十七大报告提出“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”近年来在“公众参与、专家论证和政府决策相结合”的公共决策体制和政策背景下,各种形式的专家咨询实践广泛展开,取得了很大的成就。
1.中央政府级专家咨询制度建设已初具雏形。我国中央政府在进行重大决策时一般比较重视向专家进行咨询,尤其是新一届政府更是决心在决策的科学化、民主化方面迈出较大的步伐。根据公开报道,至少有40位专家学者走进中南海,就各自的研究领域为政治局委员们进行了讲解,或为政府决策提供了咨询。这一状况说明,政府为实现决策科学化的目标,正在探寻决策科学化的最佳途径,由专家参与的政策咨询系统与公共评价(论证)与监督系统正在逐渐形成。
2.地方政府专家咨询制度建设开始起步。地方政府在进行地方上重大的公共决策问题时,也开始引入专家咨询。一些地方政府开始充分利用自己专设的研究机构,甚至向社会或海外公开招聘专家来充实决策咨询队伍的实力。例如,上海市成立直接隶属市委的上海市决策咨询委员会,借“外脑”,汇聚“思想库”;有些地方政府开始利用市场化的力量为决策提供咨询服务。山西省出台了《关于有效发挥省委联系的高级专家作用的意见》,进一步健全重大决策专家咨询论证制度,将专家咨询论证列为重大决策重要程序。
3.民间专家咨询队伍开始发挥作用。一些非官方的、市场化的民间政府咨询机构开始发挥作用,为政府提供咨询服务。当前,我国咨询业年营业额已近百亿元,初步形成产业规模。这些民间咨询机构包括一些进行了市场化改革的研究院,如综合开发研究院(中国·深圳)、中国(海南)改革发展研究院等,还有一些著名人士自己发起的民间研究机构,如吴敬琏发起的上海法律与经济研究中心、茅于轼发起的北京天则经济研究中心等。
(二)政府行政决策专家咨询机制存在的问题及原因
虽然我国在专家决策咨询机制的建设中取得了一些进步,然而面对新的社会现实,政府行政决策专家咨询机制还存在一些问题。
1.决策咨询的方法和手段还较单一。目前的决策咨询工作,多数是通过专家个体咨询研究、课题调研、编发咨询期刊、召开座谈会等传统的咨询方式,尚未形成全方位、多角度、综合性、信息化、深层次的咨询研究系统,实际中定性研究的多,定量分析的少,缺乏综合性的系统分析和专业性的定量评价;决策咨询的科学化、信息化和网络化程度还不高,特别是在考虑决策方案是否符合科学发展观、符合构建和谐社会的要求上,有时做的还较欠缺。
2.咨询队伍的自身建设还较薄弱。队伍比较松散,活动还不够规范,咨询研究的力量比较分散;社会力量的研究和政府咨询部门的研究存在相互脱节的现象,尚未形成全面整合、课题招标、责任到人、联合攻关、科学评估、奖惩分明的决策咨询体系;咨询研究的激励机制不够健全,有些专家的工作积极性还不高。同时,有的咨询机构人员编制较少、级别设置偏低、活动经费不足等问题,不同程度上也影响了决策咨询工作的开展。
3.政府行政决策咨询制度短缺。制度是一种社会性资源,我国目前存在着普遍的制度短缺局面.不能满足社会发展的需要。由于没有制度保障,政府在出台重大政策、论证重大项目时,没有听取专家意见或对专家建议重视不够,也没有进行社情民意调查,常常导致决策失误,或重大政策出台后未达到预期目标,社会公众意见很大,造成政府公共治理的被动局面。
4.配套制度不完善。决策的监督机制、评价机制和决策失误责任追究机制有待进一步健全和完善。现实中,那种决策前缺乏充分调研、咨询和论证,决策中缺乏监督和检查,决策后也不做效果评价的现象,往往还时有发生,常常是在颁布政策后,便宣告决策过程的完结,对于政策实施的效果很少进行系统科学的评价。对于那种因拍脑门决策、靠经验决策和搞“暗箱操作”给国家和人民造成重大损失者,缺乏责任追究的力度。
三、构建和谐社会,完善我国行政决策专家咨询机制
当前,我国正处在构建和谐社会的关键时期,社会群体间、阶层间摩擦冲突激增,经济和社会发展的诸多深层矛盾和问题日益凸现,社会进入不稳定期。面对新形势,要使这一关键时期的矛盾、风险得到科学有效的控制,就给政府提出了前所未有的决策难题。因此,构建和谐社会、公平社会都迫切要求政府提高决策的科学化水平。尽管目前我国各级政府已经建立了行政决策专家咨询制度,但与和谐社会的要求还有较大的差距,同时,政府作为公共利益的代表者,其自身性质与行为宗旨也要求其决策科学、正确和有效。这就需要从多方面思考如何完善行政决策专家咨询机制。因此,可以从以下几个方面思考如何完善行政决策专家咨询机制。
1.建立决策咨询支持系统。以科学理论为基础,以高新技术为支撑,以科学方法为手段,建立完善的咨询工作支持体系,使定性分析与定量分析相结合,专家论证与计算机辅助决策相结合,提高决策咨询的科学化水平。运用网络通讯和多媒体技术,建立咨询业信息网、工作网。急需建立大型国家级信息资料库,实现资源共享。另一方面,利用现代信息技术,为决策者与研究机构和人员搭建一个平台,给决策者提供更加全面的咨询。通过这个平台,决策者特别是各级领导可以便捷快速地获取各决策研究机构和专家研究成果,研究机构和专家可以了解决策者的决策需求,并获得比较全面的基础资料和研究数据支持;通过这个平台,决策者与专家之间可直接针对某一方面问题进行互动式交流,决策者可利用建立的模型,进行模拟仿真、预测预警以及对一些政策进行实验,研究机构、专家之间也可以通过网络平台直接进行相互交流。
2.健全专家咨询体制。加强行政决策专家咨询制度化、法制化建设,健全专家咨询体制。立法是保障决策咨询政策得以贯彻和实施的重要法律手段。美国等国家政府已将咨询作为决策过程的法定程序,即政府项目的论证、投资、运作和完成等各个阶段都必须要有不同的咨询报告,决策出台前要有2份以上翔实的咨询报告。这一点尤其值得借鉴。我国也应尽快建立健全有关行政决策专家咨询的专门性法律法规,把决策咨询纳入我国决策机制,使之制度化、法制化。首先,要完善专家咨询法制体系,完善运作机制,加强专家咨询法制化建设,使专家咨询成为行政决策程序中必须的环节。其次,要把专家决策咨询工作纳入政府的工作日程,把专家咨询作为决策的法定程序,规定凡重大决策、政策、项目等涉及全局性重大行政决策问题的制定和实施前必须进行专家论证,不经咨询论证不决策。最后,还应确定专家决策咨询的法律地位,明确决策者与咨询者的义务和责任,使行政决策专家决策咨询走上法制化、规范化的轨道。
3.完善政府决策咨询制度。应严格地把咨询纳入决策的正常程序,要求重大行政决策实行先咨询后决策,确立行政咨询的法律地位,明确决策者和咨询者的义务、责任和权益,保护知识产权,真正实行行政论辩制度、政策听证制度,为行政决策咨询的健康发展创造良好的法制环境。在政府决策咨询建制过程中,要特别注意:第一,完善专家咨询制度,包括吸收专家学者参与决策研究制度、专家论证制度、领导重点调研课题的专家参与制度、决策效果跟踪评价制度等;第二,建立和完善社情民意反映制度,进一步扩大社情民意征集范围,拓宽民意征集渠道;第三,建立和完善社会公示制度和社会听证会制度,对于与群众利益密切相关的重大事项,关系群众基本生活的商品和服务价格变动等,进行社会公示和举行多层次的社会听证会;第四,建立健全决策责任制。
4.保证沟通渠道的畅通。为保证畅通的沟通渠道,可以成立一个专门的机构,承担起联结政府决策与专家学者研究咨询的职责,主要职能是组织专家对政府重大决策和重大政策出台提供咨询、论证;对关系社会发展的全局性、综合性、战略性的重大决策和重大问题设立专项课题,组织专家进行相关研究;组织领导专家顾问团开展工作;协调开展与政府决策相关的研究;加强政府与专家之间信息沟通。在上述专门机构发挥作用的过程中,政府还要组建横向独立的沟通机构,如组建各级领导决策咨询委员会(或首长专家顾问组),建立各级领导与专家的直接沟通机制;发挥政府专家顾问团作用,完善各委办局与专家学者的联络机制;发挥群众性学术团体的作用,用好现有的专家联络机制;面向社会各界,探索公众参与政府决策的机制。
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(作者为山西大学政治与公共管理学院行政管理专业2007级硕士研究生 山西太原 030006)
(责编:李雪)
